BUDAYA LOKAL DAN BUDAYA PEMERINTAHAN DALAM OTONOMI DAERAH

Oleh Dr. Rahman Mulyawan

Masyarakat memandang organisasi sebagai suatu institusi sosial yang saling berinteraksi dengan institusi sosial lainnya dalam membangun suatu sistem sosial yang lebih besar. Setiap organisasi baik privat maupun publik pasti memiliki budaya atau sistem nilai yang dianut, namun tidak setiap organisasi mempunyai kemampuan untuk membangun dan merancang budaya yang mampu menjadi kesepakatan bersama untuk dijadikan nilai-nilai organisasi yang dapat menghadapi perubahan zaman.

Budaya organisasi adalah suatu nilai, penuntun kepercayaan akan suatu hal dan cara berfikir yang dipertemukan oleh para anggota organisasi dan diterima oleh para anggota secara utuh. Budaya organisasi dapat pula diartikan sebagai norma-norma perilaku, sosial dan moral yang mendasari setiap tindakan dalam organisasi dan dibentuk oleh kepercayaan, sikap dan prioritas para anggotanya. Pada dasarnya tujuan membangun budaya organisasi adalah melengkapi para anggota dengan rasa identitas organisasi dan menimbulkan komitmen terhadap nilai-nilai yang dianut organisasi. Dengan demikian, budaya organisasi juga dapat menjadi strategi bagi organisasi untuk mempertahankan dan mengembangkan organisasi secara lebih adaptif dalam menghadapi perubahan lingkungan.

Untuk membangun budaya pemerintahan sebagai organisasi publik, dapat meminjam teori budaya organisasi privat yang dikemukakan oleh Denison (dalam Suwarto, 2009:26) yang mengemukakan bahwa ada empat tipe budaya organisasi, yaitu :

1)      Budaya Adaptasi

Budaya adaptasi ditandai oleh lingkungan yang tidak stabil dengan perhatian strategi yang terfokus pada kegiatan eksternal. Pada budaya orgnisasi ini orang-orang didalam institusi diarahkan agara dapat mendukung kapasitas organisasi untuk menangkap tanda-tanda dan menafsirkan tidakan-tindakan terhadap lingkungan kedalam perilaku yang baru. Institusi yang menganut budaya ini memerlukan respon yang segera untuk menyesuaikan diri dengan perubahan lingkungan.

2)      Budaya Misi

Budaya ini ditandai oleh keadaan lingkungan yang relative stabil. Dalam keadaan lingkungan yang stabil, organisasi mulai memperhatikan perilaku orang-orang diluar organisasi. Tujuannya adalah untuk menyebarkan visi organisasi kepada khalayak ramai. Visi tersebut memberi arti bagi para anggota dengan mendefinisikan secara jelas perannya dalam organisasi. Orang-orang didalam organisasi percaya baha misi organisasi adalah untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat.

3)      Budaya Partisipatif

Tipe budaya partisipatif memfokuskan perhatiannya pada keterlibatan seluruh orang dalam organisasi terhadap perubahan lingkungan yang cepat. Organisasi membangkitkan inisiatif para anggotanya agar senantiasa terlibat dalam kebersamaan melalui rasa tanggung jawab dan merasa memiliki, serta komitmen yang tinggi terhadap organisasi. Rasa kepemilikan (sense of belonging) yang dikembangkan melalui kesepakatan bersama dalam bentuk kepemilikan peran dan fungsi masing-masing.

4)      Budaya Konsisten

Tipe budaya organisasi konsisten ini dikembangkan dalam keadaan lingkungan yang stabil. Dalam keadaan seperti ini, organisasi memfokuskan strateginya kearah internal organisasi. Simbol-simbol dan tradisi dan nilai-nilai yang dibangun didesain untuk mendukung kerjasama dalam mengembangkan organisasi guna mewujudkan visi yang telah ditetapkan.

Pemerintah merupakan organisasi formal yang dibentuk oleh Negara dalam melaksanakan urusan-urusan pemerintahan. Dengan demikian secara kelembagaan, pemerintah merupakan suatu sistem yang berinteraksi dengan subsistem lainnya dalam suatu sistem sosial tertentu. Interaksi yang dilakukan oleh pemerintah sebagai organisasi merupakan implementasi dari fungsi pemerintahan itu sendiri seperti memberikan pelayanan (public service) kepada masyarakat. Dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat semestinya pemerintah memegang nilai-nilai yang dianut sebagai budaya.

Masyarakat yang berbudaya merupakan impian setiap orang sebagai warga negara, agar kehidupan bersama tertata dengan baik, saling menghormati, saling memperhatikan, saling menolong, saling melayani dan masing-masing individu dapat melakukan tugas dan kewajiban dengan baik.

Pentingnya budaya pemerintahan dalam membangun sistem pemerintahan yang ideal merupakan panduan moral bagi aparatur penyelenggara pemerintahan yang diakomodir dari elemen-elemen modal sosial yang terdiri atas: tata nilai, kompetensi SDM, manajemen pemerintahan, dan kepemimpinan. Pemerintah sebagai lembaga yang dominan dalam kehidupan masyarakat pada hakekatnya merupakan pembawa nilai-nilai dan berfungsi melestarikan nlai-nilai budaya suatu bangsa.

Birokrasi pemerintahan yang efektif dan efisien merupakan kebutuhan dan sekaligus sebagai tulang punggung masyarakat masyarakat modern. Organisasi yang sehat dan rasional merupakan keharusan dalam tatanan sosial masyarakat maju. Tumbuhnya organisasi pemerintahan yang memiliki kemampuan yang tinggi dalam menjalankan tugas-tugas pemerintahan dan pembangunan, serta mampu mengatur dan mengkoordinasikan manusia dalam jumlah besar merupakan salah satu dalam proses modernisasi.

Seiring dengan tuntutan tersebut, dan mengacu pada definisi Pemerintahan yang dikemukakan oleh Ndraha (2003 :5) yang mengatakan : Pemerintahan adalah sebuah sistem multiproses yang bertujuan memenuhi dan melindungi kebutuhan dan tuntutan yang diperintah akan jasa publik dan layanan civil, dimana pemerintah merupakan institusi yang mempunyai kewenangan untuk mengelola kepentingan publik berupa pelayanan kewarganegaraan (civic service) dan dan berkewajiban untuk memberikan pelayanan civil (civil service) kepada masyarakat, maka diperlukan tatanan yang mengatur hubungan antara pemerintah sebagai institusi yang memerintah dengan masyarakat sebagai yang diperintah. Tatanan yang diatur itu bisa dalam bentuk peraturan tertulis berupa peraturan perundang-undangan dan peraturan tidak tertulis berupa etika yang menjadi kebisaan berulang-ulang (budaya).

Kebiasaan yang berulang-ulang dalam tata hubungan antara pemerintah dengan masyarakat merupakan nilai yang senantiasa dipengaruhi oleh budaya masyarakat setempat, agar perilaku aparatur pemerintah terbingkai secara baik dalam melayani masyarakat sesuai dengan nilai-nilai budaya setempat, maka nlai-nilai ini mesti dilembagakan sebagai bagian dari pemerintahan, dan apabila nilai-nilai ini sudah  dilembagakan sebagai pedoman bagi pemerintah dalam melayani masyarakat maka nilai-nilai tersebut menjadi budaya pemerintahan.

Secara empirik tampak beberapa bentuk budaya pemerintahan, yaitu budaya pemerintahan untuk melindung rakyat agar tercipta suasana yang tertib dan aman, budaya pemerintahan yang selalu membangun untuk mewujudkan kemajuan bagi rakyat, budaya pemerintahan yang selalu memberdayakan rakyat agar tercipta suatu kondisi kemandirian masyarakat. Budaya pemerintahan tidak berjalan dalam ruang hampa melainkan tampak secara nyata dalam kehidupan berpemerintahan.

Mengingat budaya pemerintahan terbentuk dan dibentuk dari hubungan pemerintahan antara pemerintah dengan yang diperintah sepanjang sejarah pemerintahan, maka budaya pemerintahan tampil dalam berbagai tipe. Ndraha (2003:356) mengemukakan empat tipe budaya pemerintahan sebagai berikut:

1)     Budaya pemerintahan demokratik, yaitu budaya pemerintahan yang terbentuk melalui interaksi antara pemerintah dengan yang diperintah di dalam lingkungan dan tujuan yang disepakati bersama, sehingga muncullah nilai keterbukaan dan kebersamaan yang merupakan dua nilai dasar dalam demokrasi. Dari rakyat, oleh rakyat dan untuk rakyat;

2)     udaya pemerintahan sentralistik, yaitu budaya pemerintahan yang terbentuk dibawah tujuan bersama (untuk rakyat), tetapi dengan lingkungan masing-masing. Artinya pemerintah mempunyai lingkungan sendiri dan bersifat ekslusif. Dalam budaya pemerintahan sentralistik ini konflik tidak mencuat karena pemerintah bertindak secara refresif;

3)     Budaya pemerintahan opsisional, yaitu budaya pemerintahan yang terbentuk dalam suasana penuh konflik karena tujuan masing-masing komponen antara pemerintah dengan yang diperintah berbeda dan berlainan arah, kendatipun berada dalam lingkungan yang sama;

4)     Budaya pemerintahan federalistik, yaitu budaya pemerintahan dimana ketidakpercayaan rakyat kepada pemerintah memuncak, sementara tujuan yang dinyatakan melalui simbol-simbol politik seperti persatuan dan kesatuan, demokrasi, supremasi hukum, keadilan sosial menjadai tidak diindahkan dan berantakan.Kedaulatan sentripetal dan koperiferal semakin kuat. Hal ini didukung oleh lingkungan yang tidak homogen.

Berdasarkan uraian teoretis tentang budaya pemerintahan diatas, peneliti membagi/mengklasifikasikan bahwa budaya pemerintahan memiliki beberapa dimensi sebagai berikut :

1)      Dimensi nilai (value), yaitu prinsip-prinsip yang menjadi keyakinan kebenaran untuk menjadi pemandu perilaku baik bagi pemerintah. maupun bagi pihak yang diperintah. Nilai keyakinan ini merupakan hasil dari penilaian dari pihak yang diperintah terhadap perilaku pemerintah;

2)      Dimensi persepsi (perception), yakni orientasi kognitif sebagai hasil dari penilaian pihak yang diperintah terhadap perilaku pemerintah dalam menyelenggarakan pemerintahan;

3)      Dimensi sikap (attitude), yaitu orientasi afektif yang menjadi sikap yang diyakini dari hasil penilaian pihak yang diperintah terhadap sikap pemerintah dalam menyelenggarakan pemerintahan;

4)      Dimensi tanggung jawab (accountability) yakni konsekwensi dari penggunaan kekuasaan pemerintah yang dilakukan secara formal yang diikuti oleh orientai evaluatif sebagai hasil dari penilaian pihak yang diperintah terhadap penyelenggraan pemerintahan;

5)      Dimensi kepercayaan (trust), yakni nilai-nilai yang diperoleh dari hasil penilaian pihak yang diperintah terhadap pemerintah dalam menepati janji-janji yang dikemukakan kepada masyarakat. Janji-janji ini dirumuskan dalam bentuk keputusan, program kerja, dan perumusan kebijakan yang memenuhi harapan masyarakat yang direkam pada saat melakukan sosialisasi untuk memperoleh legitimasi dalam memerintah;

6)      Dimensi partisipasi (participation), yakni yang diinginkan oleh keduabelah pihak, baik pemerintah maupun masyarakat sebagai pihak yang diperintah untuk turut serta dalam menentukan nilai bersama, sehingga keinginan masyarakat dapat tersalurkan dan pemerintah mendapat dukungan. Apabila dimensi pastisipasi ini terpenuhi dalam membangun budaya pemerintahan, maka konflik antara pemerintah dengan masyarakat sebagai pihak yang diperintah akan dapat diminimalisir dan dukungan terhadap pemerintah akan meningkat, sehingga pemerintahan dapat berjalan secara efektif dalam mencapai kesejahteraan masyarakat.

Penelaahan tentang komponen utama dari budaya pemerintahan dalam penyelenggaraan pemerintahan diuraikan secara komprehensif oleh Ndraha (2003:357) sebagai berikut : “Sebagaimana diketahui, budaya pemerintah adalah budaya kekuasaan. Sistem nilainya adalah system nilai kekepalaan. Kekuasaan pemerintah adalah kekuasaan yang sah (legitimate). Budaya pemerintahan terbentuk dari upaya membangun kekuasaan semudah-mudahnya. Kekuasaan yang sah dapat dibangun dengan mudah melalui janji yang muluk-muluk atau iming-iming yang menggiurkan. Begitu kepercayaan rakyat diperoleh, kendatipun belum ada buktinya, pemerintah menggunakan kekuasaan itu sefektif-efektifnya, kalau perlu menghalalkan segala cara untuk mencapai tujuan”

-o-

6