MENCEGAH PERDA BERMASALAH DAN BERBENTURAN DENGAN HAM

Oleh Hasbullah Fudail

Kegalauan yang banyak menimpa publik pemerhati dan pencari keadilan saat ini ketika hukum tidak mampu menjadi tempat bersemayamnya rasa keadilan di mata dan hati masyarakat. Hal ini akibat munculnya berbagai produk perundang-undangan baik di tingkat nasional, provinsi, maupun kabupaten/kota berupa Peraturan Daerah (Perda) yang bermasalah atau bertentangan dengan nilai nilai Hak Asasi Manusia (HAM).

Dalam konstitusi UUD tahun 1945, pasal 28 I ayat (4) berbunyi perlindungan, pemajuan, penegakkan dan pemenuhan hak asasi manusia adalah tanggung jawab Negara. Oleh karena itu pemerintah wajib bertanggung jawab untuk menghormati, melindungi, memenuhi, menegakkan, dan memajukan hak asasi manusia. Adanya pembatasan terhadap HAM harus didasarkan pada undang-undang, kepentingan bangsa, ketertiban umum, kebebasan dasar dan kesusilaan.

Perda Kabupaten/Kota merupakan produk hukum paling rendah dalam hierarki perundang-undangan sesuai pasal 7 ayat (1) UU 12/2011 menerangkan bahwa jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan di Indonesia terdiri atas: 1. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; 2. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat; 3. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang; 4. Peraturan Pemerintah; 5. Peraturan Presiden; 6. Peraturan Daerah Provinsi; dan 7. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.

Provinsi Jawa Barat menjadi baromenter kegiatan pemerintahan khususnya dalam membuat Perda. Data yang pernah dipublikasi di laman resmi Kemendagri, hingga tahun 2016 sudah ada sekitar 3.143 Perda yang dibatalkan. Provinsi Jawa Timur urutan pertama Perda bermasalah sejumlah 236 peraturan, kedua adalah Jawa Tengah dengan jumlah 207 peraturan dan ketiga adalah Jawa Barat dengan total mencapai 166 peraturan. 

Keputusan Mahkamah Konstitusi Nomor: 137/PUU-XIII/2015 menyatakan aturan mekanisme pembatalan peraturan daerah (Perda) kabupaten/kota oleh Gubernur dan Mendagri inkonstitusional alias bertentangan dengan UUD 1945. Kemendagri tidak dapat lagi membatalkan Perda bermasalah tetapi harus diuji di Mahkamah Agung. Peran Kemendagri adalah sebaiknya melakukan mekanisme preview atau menguji Rancangan Perda, bukan melakukan review Perda yang sudah diundangkan.

Jika kita menelaah beberapa Perda yang bermasalah umumnya berkaitan dengan investasi dan bertentangan dengan perundang-undangan yang lebih tinggi. Khusus Perda berbenturan HAM biasanya menyangkut hak-hak kebebasan beragama dan berkeyakinan, pengaturan hak-hak individu. Pembatasan HAM harus diatur oleh Undang-undang dengan materi muatan HAM harus ada pada setiap tahapan pembentukan produk hukum daerah yaitu di Tahap Perencanaan, Tahap Penyusunan, Tahap Pengharmonisasian, Tahap Pembulatan dan Tahap Pemantapan Konsepsi, Tahap Penetapan dan Tahap Pengundangan Peraturan Perundang-undangan.

Munculnya Perda bermasalah dan berbenturan dengan HAM secara umum dapat disebabkan  oleh:

1.         Proses Pembentukannya. Dalam proses pembentukan Perda didahului dengan perencanaan yang bisa diusulkan oleh Legislatif ataupun Eksekutif. Berbagai rencana itu harus masuk dalam program legislasi daerah satu tahun sebelumnya, sehingga ada mekanisme sejak awal yang dipakai untuk membuat dan merencanakan Perda yang akan dibuat tahun berikutnya. Program Legislasi Daerah merupakan pedoman dan pengendali penyusunan Peraturan Daerah yang mengikat lembaga yang berwenang membentuk Peraturan Daerah. Perda yang dihasilkan tetapi tidak masuk dalam prolegda akan mempunyai potensi menjadi bermasalah.

2.         Dukungan Naskah Akademis. Naskah akademik adalah naskah hasil penelitian atau pengkajian hukum dan hasil penelitian lainnya terhadap suatu masalah tertentu yang dapat dipertangungjawabkan secara ilmiah mengenai pengaturan masalah dalam Rancangan Peraturan Daerah. Naskah akademis merupakan dokumen yang tak terpisahkan dengan rancangan Perda yang akan dibuat. Urgensi alasan yang mendasari perlunya dibuat aturan melalui Perda harus mempunyai landasan akademis yang bisa dipertanggumjawabkan. Kasus Undang-Undang Cipta Kerja yang dibatalkan oleh Mahkamah Konstitusi karena dianggap dari sisi landasan akademis maupun proses pembuatannya dianggap tidak akomodatif.

3.         Singkronisasi dan Harmonisasi. Sinkronisasi dan harmonisasi dilakukan karena adanya dinamika hukum atas dibentuk atau diundangkannya suatu peraturan perundang-undangan baru sehingga menyebabkan beberapa produk hukum tersebut menjadi tidak harmonis atau tidak sinkron dengan peraturan perundang-undangan yang baru diundangkan tersebut.

Secara kelembagaan yang melakukan proses ini adalah Kanwil Kementerian Hukum dan HAM jika di tingkat Provinsi dan Kabupaten/Kota melalui tenaga fungsional perangcang perundang undangan. Pengharmonisasian dilakukan untuk menjaga keselarasan, kemantapan, dan kebulatan konsepsi peraturan perundang-undangan sebagai sistem agar peraturan perundang-undangan berfungsi secara efektif.

Menurut Pasal 58 UU Nomor 11 tahun 2019 tentang Perubahan Kedua UU No 12 tahun 2011 tentang Pembutan Peraturan Perundang Undangan ayat (2) Pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi Rancangan Peraturan Daerah Provinsi yang berasal dari Gubernur dilaksanakan oleh kementerian atau lembaga yang menyelenggarakan urusan pemerintahan di bidang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Berlaku Mutatis Mutandis untuk Perda Kabupaten/Kota.

Peran Kantor Wilayah untuk melakukan singkronisasi dan Harmonisasi dengan segala keterbatasannya dirasakan belum maksimal dalam memberikan pendampingan ke pemerintah  daerah dalam pembuatan Perda.

4.         Bertentangan dengan Undang Undang. Sebagian besar Perda yang telah dibatalkan oleh Kemendagri secara umum menyangkut investasi karena dianggap bertentangan dengan Undang-undang lainnya maupun bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi. Sehingga secara yuridis Perda itu sudah batal demi hukum karena mempunyai hierarki yang paling rendah.

5.         Ketersedian SDM Tenaga Penyusun Perundang-Undangan

Sejak berlakunya UU No. 12 Tahun 2011, keterlibatan Tenaga Perancang Penyusun Perundang-undangan (Suncang) sebagai SDM yang bertanggung jawab secara teknis dalam merumuskan bahasa perundang-undangan itu sangat terbatas di bagian hukum kabupaten kota. Dengan sistem impasing yang baru-baru ini dilakukan diharapkan menjawab kekurangan SDM tersebut, walaupun harus diakui sebagian besar belum memiliki sertifikasi pendidikan Penyusun Perundang Undangan (Suncang).

6.         Perda Sebagai Produk Politik

Pembuatan Perda merupakan kewenangan dari legislatif bersama eksekutif, sehingga berbagai   produk Perda sangat sulit untuk tidak bersentuhan dengan kepentingan politik. Berbagai aspirasi anggota dewan pasti akan memperjuangkan kepentingan daerah pemilihannya melalui tawar menawar kepentingan politik baik untuk pembangunan sarana maupun sosial budaya secara luas. Keterlibatan para Suncang yang hebat pun tidak bisa mengatur secara subtantif isi Perda.

Dengan melihat penyebab munculnya Perda bermasalah maka pencengahannya bisa dilakukan dengan memenuhi berbagai langkah dan prasyarat yang harus dipenuhi dalam pembuatan Perda, dengan sedini mungkin menngurangi penyebab munculnya Perda bermasalah seperti telaahan di atas.