PERILAKU BIROKRASI DALAM PELAYANAN PUBLIK

Penulis: Rahman Mulyawan

(Dosen Prodi Ilmu Pemerintahan Fisip Unpad)

Asumsi dasar otonomi daerah adalah kalau pemerintahan berada dalam jangkauan masyarakat, tentu saja pelayanan akan menjadi lebih cepat, hemat, murah, responsif, akomodatif dan produktif. Dengan kata lain, bagaimana mendekatkan pelayanan kepada masyarakat sehingga hasil yang diharapkan dari pelaksanaan otonomi daerah adalah pemberian pelayanan publik yang lebih baik dan memuaskan sesuai dengan standarisasi pelayanan yang telah ditetapkan. Oleh karena itu pelayanan publik yang dilakukan oleh penyelenggara pelayanan publik merupakan kegiatan yang harus dilakukan secara berkesinambungan, seiring dengan perkembangan harapan publik yang menuntut untuk dilakukan peningkatan kualitas pelayanan publik.

Dalam Undang-Undang No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah telah memberikan diskresi dan otonomi yang besar kepada pemerintahan daerah untuk mengatur dan mengurus sendiri pelayanan publik yang harus disediakan. Dalam pemberian pelayanan tidak boleh tercipta perlakuan yang berbeda, sehingga menimbulkan diskriminasi pelayanan bagi masyarakat. Selain itu, manajemen pelayanan perlu pula mendapat pembenahan melalui keterbukaan dan kemudahan prosedur, penetapan tarif yang jelas dan terjangkau, keprofesionalan aparatur dalam teknik pelayanan, dan tersedianya tempat pengaduan keluhan masyarakat (public complain), serta tersedianya sistem pengawasan terhadap pelakasanaan sistem prosedur. Untuk itu, pemerintah daerah harus menyadari bahwa pada hakekatnya bahwa penyelenggaraan pemerintahan adalah memberikan pelayanan kepada masyarakat. Pemerintahan tidaklah diadakan untuk melayani dirinya sendiri, akan tetapi dimaksudkan untuk melayani kepentingan masyarakat dan menciptakan suatu kondisi yang memungkinkan masyarakat dapat mengembangkan kemampuan dan kreativitasnya demi mencapai kesejahteraan. Bahkan merupakan suatu kebanggaan dan kehormatan dapat melayani masyarakat dengan baik sehingga terbentuk masyarakat yang manusiawi.

Good Governance adalah cita-cita yang menjadi visi dari setiap penyelenggaraan Negara di berbagai belahan bumi, termasuk Indonesia. Secara sederhana, good governance dapat diartikan sebagai prinsip dalam mengatur pemerintahan yang memungkinakan layanan publiknya efisien, sistem pengadilannya bisa diandalkan dan administrasinya bisa dipertsanggung jawabkan kepada publik (Mas’ud, 2003: 150-151).

Sedangkan pengertian birokrasi yang diberikan Martin Albrow dalam Tjokrowinoto (2001:94) kedalam tujuh pengertian, intinya mencakup keberadaan alat-alat perlengkapan Negara, hubungan tugas dan kewajibannya, serta hubungan antara alat-alat perlengkapan tersebut yang diatur dalam peraturan perundang-undangan dengan ciri-cirinya yang sangat spesifik. Inilah ciri dari suatu masyarakat modern. Namun dalam tataran pelaksanaannya, birokrasi menampakkan tiga wajah (Cokrowinoto. 2001:94) yaitu; (i) dalam pengertian yang baik, (ii) sebagai sebuah penyakit dan (iii) birokrasi yang “free value” (netral). Dalam pengetian yang baik, birokrasi adalah sebagai sebuah institusi yang menjembatani antara state yang memanifestasikan kepentingan umum dan civil society yang memanifestasikan kepentingan khusus.

Sebagai organisasi modern yang konsep dasarnya dikembangkan oleh Max Weber (1864-1920), birokrasi adalah bentuk organisasi kekuasaan yang sepenuhnya diserahkan kepada para pejabat resmi atau aparat pemerintah yang memiliki syarat technical skill (berkemampuan secara teknis melaksanakan tugas yang dipercayakan kepadanya) bagi bekerjanya sistem administrasi pemerintahan.

Birokrasi bekerja atas dasar prinsip hirarkhi jabatan, yang diperlihatkan oleh garis komando yang sangat kaku dari atasan ke bawahan. Atasan membawahkan dan mengawasi bawahan berdasarkan pembagian tanggung jawab yang sepenuhnya menjadi tanggung jawab bawahan. Padahal salah satu tugas pokok dari birokrasi yang terpenting adalah memberikan pelayanan publik yang berkualitas. Dalam pelaksanaan kewajiban memberikan pelayanan publik ini, aparatur pemerintah dituntut adanya kepekaan (responsiveness) terhadap kepentingan publik dan bertanggung jawab dalam pelaksanaan tugas serta produk layanannya sesuai dengan tuntutan publik. Setiap aparat birokrasi dituntut untuk secara terus menerus menemukan cara-cara baru pelaksanaan tugas agar semakin mampu dan semakin mudah melaksanakan tugas. Apalagi di tengah kehidupan yang semakin demokratis, aparat birokrasi (Hamdi, 2002 : 84) dituntut untuk , antara lain, semakin responsive, akuntabel, professional, transparan dan entrepreneurial (bersifat wiraswasta).

Bentuk atau model birokrasi modern, birokrasi pada dasarnya memiliki elemen-elemen dasar yang sama dengan organisasi pada umumnya. Mintzberg dalam Sulistiyani (2004:5)menyebutkan lima macam elemen dasar yang ada pada setiap organisasi, yaitu :

1.         The strategic apex (pucuk pimpinan) yang bertanggung jawab penuh atas jalannya organisasi.

2.         The middle line (pimpinan pelaksana) yang menjembatani pucuk pimpinan dengan bawahan/pelaksanan.

3.         The operating core (bawahan/pelaksana) para pekerja, pegawai yang melaksanakan pekerjaan pokok yang berkaitan dengan pelayanan dan produk organisasi.

4.         The technostructure (kelompok ahli) misalnya para analis, yang bertanggung jawab bagi efektifnya bentuk-bentuk tertentu standarisasi dalam organisasi

5.         The support staff (staf pendukung) sejumlah tenaga yang ada pada unit staf, membantu mnyediakan layanan tidak langsung bagi organisasi.

Untuk mencapai tujuan yang mulia dari birokrasi, diperlukan kiranya aparatur pemerintah yang handal dan cekatan dalam menangkap kebutuhan jaman yang semakin kompleks dewasa ini. Aparatur pemerintah yang mempunyai kejujuran, bisa menjadi suri tauladan bagi publik, memiliki kesadaran dan ketulusan untuk mengabdi dan membela kepentingan public, memiliki kapasitas intelektual, ketrampilan, penguasaan teknologi dan lain sebagainya.

Jadi apapun pemahamannya birokrasi adalah suatu kebutuhan yang tak dapat dihindari. Persoalannya adalah bagaimana membangun birokrasi agar semakin sesuai dengan tuntutan zaman dan perkembangan kehidupan kesejahteraan masyarakat. Mengingat kecenderungan birokrasi untuk mengejar kepentingannya sendiri, posisi strategis dalam hal pembuatan dan penerapan kebijaksanaan itu tentu saja sangat menguntungkan, dan akibatnya memungkinkan bagi para birokrat untuk melepaskan diri dari tanggung jawab pelayanan serta menjauh dari jangkauan tuntutan masyarakat. Padahal masyarakat sebagai pihak yang dilayani itulah seharusnya birokrasi mempertanggung jawabkan segala tindakannya. Bahkan demi efektifitas pelaksanaan suatu kebijaksanaan birokrasi seringkali harus merahasiakan sesuatu dan tidak membolehkan masyarakat untuk mengetahuinya.

Dalam perkembangan selanjutnya prinsip birokrasi itu sendiripun mengalami pergeseran makna dan tujuan. Aparatur pemerintah tidak hanya menjalankan tugas-tugas rutin sebagai pelayan masyarakat, tetapi juga dituntut pula inovatif dan responsif terhadap perubahan eksternal yang terjadi diluar dirinya.

Selama ini birokrasi dianggap tidak mempunyai peluang dan kemampuan untuk cepat tanggap terhadap perubahan permasalahan sosial yang harus dipecahkan, dan juga terhadap pergeseran peluang yang harus cepat dimanfaatkan untuk kepentingan pembangunan. Pada saat sektor swasta bisa dengan kreatif beradaptasi dengan perubahan sosial, sektor publik di bawah kendali aparatur pemerintah atau birokrasi terlalu lamban bergerak, dan sulit tanggap terhadap perubahan persoalan yang dihadapi masyarakat.

Di Indonesia jika ada bahasan mengenai birokrasi maka persepsi orang tidak lain adalah birokrasi pemerintah. Birokrasi dengan berbagai macam cacatnya menjadi milik pemerintah. Birokrasi pemerintah seringkali diartikan sebagai officialdom atau kerajaan pejabat. Suatu kerajaan yang raja-rajanya adalah para pejabat dari suatu bentuk organisasi yang digolongkan modern.

Konsepsi birokrasi Weber yang dianut dalam organisasi pemerintahan (government) banyak memperlihatkan cara-cara officialdom. Pejabat birokrasi pemerintah adalah sentra dari penyelesaian urusan masyarakat. Rakyat sangat tergantung pada pejabat ini, bukannya pejabat yang tergantung pada rakyat. Pelayanan kepada rakyat bukan diletakkan pada pertimbangan utama, melainkan pada pertimbangan yang kesekian. Walaupun yang kemudian konsep Weberian yang cenderung menjadikan kerajaan pejabat ini banyak mendapatkan kritikan di antaranya adalah Warren Bennis, Lawrence dan Lorch.

Dengan demikian bahwa, birokrasi dapat dibagi menjadi dua klasifikasi yaitu sebagai proses administrasi pemerintahan dan juga sebagai struktur atau fungsi yang bersifat statis, di mana disitu ada pejabat yang menjalankan struktur yang biasa disebut sebagai birokrat. Birokrat, pejabat dan staf administrasi selalu terkait dengan pemerintahan dan menjadi aktor penting dalam sebuah Negara baik dalam urusan politik, administrasi dan pembuatan kebijakan Negara. Dan itu berlaku dihampir semua jenis pemerintahan.

Sehingga, dalam pemahaman kita birokrasi juga dapat dimaknai sebagai proses penyelenggaraan pemerintahan dengan mengadopsi sistem tertentu dimana di dalamnya terdapat pembagian kerja dan tugas yang jelas antar divisi, terdapat nilai impersonal dimana orang mengikuti aturan, bukan aturan mengikuti orang, penyusunan jabatan dan karir berdasarkan kompetensi dan bukan preferensi, terdapatnya otoritas pengawasan dan juga terdapatnya hierarki.

Di Indonesia hirarkhi kekuasaan ini dibalut dengan sistem bapak atau patrimonial sehingga menjadi lebih kental lagi praktek kekuasaan birokrasi. Pejabat hirarkhi yang dibawah tidak berani bertindak jika tidak memperoleh restu dan petunjuk dari hirarkhi yang diatas. Prilaku birokrasi Indonesia selalu diwarnai dengan sikap nyuwun sewu (minta seribu), seperti orang jawa yang mau lewat melangkahi posisi orang tua. Sikap-sikap sopan yang melenceng dari sikap rasional model Weber tersebut banyak dijumpai dalam prilaku-prilaku birokrasi pemerintah. Sikap ini berlindung pada kekuasaan yang berada pada hirarkhi yang kesemuanya mempunyai hak-hak istimewa berupa fasilitas kekuasaan. Kekuasaan lembaga pemerintah berasal dari titipan dan pemberian lembaga rakyat. Lembaga pemerintah harus dilaksanakan oleh orang-orang yang selaras dengan keahliannya. Jangan sesuatu urusan itu diserahkan kepada orang-orang yang bukan ahlinya. Keahlian atau profesionalisme atau kompetensi merupakan taruhan yang utama bagi pelaku, pejabat atau penerima amanat rakyat dibidang pemerintahan.

-o-