PERMASALAHAN KEBIJAKAN ANGGARAN BIDANG PENDIDIKAN

Oleh Rahman Mulyawan

Suatu kebijakan harus menegaskan standar dan tujuan kebijakan yang hatus di capai oleh para pelaksana kebijakan. Hal ini penting dilakukan karena kinerja suatu kebijakan pada dasarnya merupakan penilaian atas ingkat tercapainya standar dan tujuan kebijakan tersebut. Oleh karena itu kebijakan pemerintah akan efektif apabila tujuan dirumuskan dengan jelas, tepat dan konsisten diantara pembuat kebijakan dengan para pelaksana sesuai dengan tujuan yang ingin dicapai. Indikator kejelasan dan konsistensi tujuan akan menyoroti isi kebijakan terutama yang terkait dengan tujuan kebijakan itu sendiri dan dengan cara bagaimana mencapai tujuan kebijakan. Ketegasan dalam upaya mencapai tujuan sangat penting untuk digariskan agar para pelaksana mempunyai dasar hukum yang kuat dalam melaksanakan kebijakan.

Kebijakan yang mengatur pelaksanaan pendidikan yang termasuk didalamnya anggaran pendidikan didasari atas: Pada Pasal 31 Undang-Undang Dasar 1945, Undang Undang Sistim Pendidikan Nasional yang mengamantkan bahwa pemerintah dan pemerintah daerah menjamin terselenggaranya wajib belajar minimal pada jenjang pendidikan dasar tanpa memungut biaya. UU di atas dijelaskan lebih lanjut dalam PP tentang wajib belajar 9 tahun, dan PP tentang pendanaan pendidikan. Selain itu setiap pemerintah daerah berkewajiban menetapkan Perda. 

Hal ini dipertegas lagi dengan adanya regulasi pokok atas desentralisasi yang terangkum dalam UU Pemerintahan Daerah dimana undang-undang tersebut telah memberikan kekuatan baru bagi pengembangan otonomi pemerintah daerah, di mana terdapat kejelasan arah yang ingin dicapai dan fleksibilitas yang diberikan sudah lebih besar dari yang sebelumnya. Artinya, daerah sudah diberi kewenangan yang lebih luas untuk merencanakan, melaksanakan, mengawasi dan mengendalikan serta mengevaluasi kebijakan-kebijakan daerah termasuk didalamnya untuk pelayanan pendidikan melalui penganggaran pendidikan.

Pada Pasal 31 Undang - Undang Dasar 1945 mengatakan bahwa : (1) Setiap Warga Negara berhak mendapatkan pendidikan; dan pada pasal (2) Setiap Warga Negara wajib mengikuti Pendidikan Dasar dan Pemerintah wajib membiayainya; (3) Pemerintah mengusahakan Sistim Pendidikan Nasional yang meningkatkan keimanan dan ketaqwaan serta ahlak mulia dalam rangka mencerdaskan kehidupan bangsa; (4) Negara memprioritaskan anggaran pendidikan untuk memenuhi kebutuhan penyelenggaraan Pendidikan Nasional; serta (5) Pemerintah memajukan ilmu pengetahuan dan teknologi dengan menjunjung tinggi nilai-nilai agama dan persatuan bangsa untuk kemajuan peradaban serta kesejahteraan manusia.

Undang-Undang Tentang Sistem Pendidikan Nasional yang menyatakan bahwa Pendidikan Nasional berfungsi mengembangkan kemampuan dan membentuk watak serta peradaban Bangsa yang bermartabat dalam rangka mencerdaskan kehidupan Bangsa, bertujuan untuk berkembangnya potensi peserta didik agar menjadi manusia yang beriman dan bertaqwa kepada Tuhan Yang Maha Esa, berahlak mulia, sehat, berilmu, cakap, kreatif, mandiri dan menjadi warga Negara yang demokratis serta bertanggung jawab.

Terlaksananya program pelayanan dari setiap SKPD maka perencanaan anggaran haruslah disusun berdasarkan pendekatan kinerja dengan menggunakan standar analisa belanja. Demikian pula bahwa terselenggaranya program pelayanan pendidikan secara efektif, pemerintah dalam menentukan anggaran bidang pendidikan seharusnya mengacu pada Peraturan Pemerintah Republik Indonesia tentang pendanaan pendidikan. Selain itu mekanisme penyusunan anggaran daerah dilakukan dengan berpedoman pada Peraturan Menteri Dalam Negeri tentang Pedoman Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah.

Akan tetapi kenyataan menunjukkan bahwa tidak semua yang telah direncanakan terakomodir dalam program kerja yang ditetapkan. Penyebab mengapa program prioritas yang ada di SKPD tidak semuanya terakomodir dalam DPA dimana:

1.     Lambatnya SKPD memasukkan RKA setelah penetapan plafon anggaran dari TAPD sehingga pada saat penetapan RKA Kabupaten/Kota/Provinsi untuk dibahas bersama Banggar DPRD, TAPD memasukkan program dan kegiatan tahun sebelumnya sehingga kegiatan prioritas dari bidang-bidang yang mempunyai urutan terakhir tidak terakomodir sebab TAPD langsung mematok/mengacu pada program dan kegiatan tahun sebelumnya dan anggaran sama persis dengan tahun sebelumnya.

2.     Pembuat RKA di SKPD kurang cermat dalam memasukkan program dan anggaran kegiatan prioritas sesuai dengan usulan bidang, sehingga kendalanya:

a.     Pada kegiatan pengurusan kenaikan pangkat yang pada tahun sebelumnya tidak memungut biaya pengurusan kenaikan pangkat untuk penetapan DUPAK propinsi tapi karena tidak terakomodir anggaran kegiatan tersebut, akhirnya SKPD memungut partisipasi kepada guru yang akan naik pangkat. Hal ini sangat erat kaitannya dengan pemangkasan anggaran perjalanan dinas luar daerah untuk SKPD dimana tahun-tahun sebelumnya kegiatan ini masih dapat di follow up dengan anggaran perjalanan dinas untuk operasional SKPD

b.     Biaya makan minum tidak ada

c.     Biaya ATK kurang

d.     Biaya foto copy kurang

Tiap tahun kebutuhan akan kegiatan meningkat tetapi anggaran selalu mengacu pada anggaran sebelumnya. Situasi ini berdampak pada tidak optimalnya pelayanan administrasi kantor secara umum karena kurang tersedianya kebutuhan administrasi perkantoran, dan khusus pelayanan Kenaikan Pangkat sering bermasalah / terlambat karena timbulnya pungutan yang tidak biasanya. Selain itu pula Tidak mampu mengakomodir program dan kegiatan prioritas di Dinas Dikpora sehingga pencapaian kinerja dalam rangka mewujudkan visi/misi pendidikan tidak tercapai sesuai harapan.

Penetapan anggaran merupakan kewenangan Pemerintah Daerah dalam hal ini Tim Anggaran Pemerintah Daerah (TAPD) dalam proses penetapan anggaran, program kegiatan serta waktu pelaksanaannya. Wawancara yang dilakukan dengan salah satu anggota Tim Aggaran Pemerintah Daerah (TAPD) dalam kaitannnya dengan penetapan anggaran menyebutkan bahwa : Pengusulan RKA dari Dikpora ke DPPKAD/TAPD dengan semua program prioritas. Usulan program prioritas tersebut dikaji untuk mengetahui apakah usulan SKPD tersebut jangan melebihi platform anggaran sehingga jika program usulan melebihi, maka ada kegiatan-kegiatan tertentu yang tidak diakomodir / dihilangkan berdasarkan usulan RKA. Kajian TAPD dilakukan karena terbatasnya dana walaupun semua program yang diusulkan itu penting tetapi karena ada hal-hal/program tertentu yang harus dimenangkan sehingga TAPD mengkaji dan mengembalikan RKA kembali ke SKPD untuk ditelaah kembali, program mana yang harus dihilangkan. Atau ada pemotongan secara mendesak karena intervensi pihak DPRD agar mengakomodir program lain yang harus dimenangkan, atau ada pemangkasan anggaran Dikpora untuk dialihkan ke program SKPD yang lain sehingga TAPD perlu konfirmasi kembali ke SKPD (Kadis sebagai Pengguna Anggaran) untuk menetapkan program mana yang harus dialokasikan anggarannya.

Proses dan alur penganggaran pertama penentuan platform anggaran setiap SKPD dilaksanakan dua bulan sebelum tahun anggaran berakhir dimana DPPKAD/TAPD meminta draft anggaran untuk tahun berikutnya ke setiap SKPD. Dua bulan sebelum dimulai tahun anggaran, draft itu sudah diminta atau dua bulan sebelum APBD ditetapkan, usulan RKA itu sudah diminta sehingga terlihat program. Jika program melebihi platform anggaran, maka dikembalikan ke SKPD untuk dikaji mana dari sekian program yang paling prioritas untuk disetujui, dilaksanakan dan yang mana harus dipending dulu. Sebab walaupun program tersebut cukup penting dilaksanakan tetapi jika Kadis tidak mengakomodir, maka kegiatan / program tersebut pasti tidaklah disetujui oleh pihak TAPD. Artinya bahwa program prioritas Dinas Pendidikan bisa terakomodir tergantung arah/cara pandang Kepala Dinas (Kepala SKPD) sebab Kadislah yang bertanggung jawab terhadap SKPD yang dipimpinnya. Walaupun RKA yang diusulkan ke TAPD adalah hasil pemilihan program prioritas dari setiap bidang untuk menjadi RKA yang utuh. Tetapi setelah kembali dari TAPD, ternyata program sudah berubah tidak seperti usulan SKPD. Ada yang sudah hilang, malahan ada program yang tidak diusulkan dalam RKA tetapi muncul dalam DPA. Perubahan tersebut terjadi dibagian entri data dibawah bidang anggaran. Hal tersebut bias terjadi karena kurangnya personil dibagian entri data, SDM yang tidak memadai bahkan operatir/tenaga yang membidangi entri data hanya melihat, mengikuti item anggaran tahun sebelumnya/item yang lalu (line item). Sehingga ada item program yang baru diusulkan, mereka tidak pakai sebagai acuan, penetapan anggaran sehingga terkadang program yang diusulkan, anggaran/dananya keluar dan DPA pada program yang lain yang semestinya tidak diusulkan. Kadang program yang diusulkan program yang lain tanpa memperhatikan nomenklatur baru dan itu sering terjadi di bagian SIMDA, kadangkala juga anggaran tidak tepat/kurang sehingga jika kegiatan dilaksanakan tidak optimal, tetapi jika tidak dilaksanakan sedangkan ada anggaran sehingga anggaran setengah hati sehingga hasilnya tidak sesuai harapan karena keterbatasan dana yang dialokasikan dan program / kegiatan tersebut.

Kadang TAPD juga hanya memperhatikan program yang menguntungkan pribadi untuk mendapatkan sesuatu misalnya di DPRD / Banggar lebih cenderung memenangkan program yang bersifat fisik sementara program non fisik kurang diperhatikan padahal fisik itu tidak bias jalan jika non fisiknya kurang diprogramkan sehingga anggaran kurang disetujui dan perencanaan tidak tepat sasaran. Sehingga program yang dilaksanakan hanya separuh karena keterbatasan dana serta SDM yang tidak mau bekerja sesuai Tupoksi. Kegiatan-kegiatan yang prioritas kemudian tidak teranggarkan, itu harus standby dan nanti diarahkan pada perubahan anggaran atau ada sumber-sumber lain yang tidak terprediksi di APBD Induk akan dimasukkan diperubahan atau nanti dimasukkan pada tahun anggaran berikutnya.

Dana-dana di setiap SKPD khususnya di Dinas Pendidikan sesuai dengan UU Sisdiknas dan PP tentang pendanaan pendidikan bahwa Dana Pendidikan minimal 20% dari APBD sekolah dihitung ternyata banyak di bawah kisaran 20%.

Sering munculnya permasalahan dalam proses penetapan suatu kebijakan publik, baik pada tahap perumusannya oleh lembaga legislatif maupun penetapannya. Secara umum yang dipermasalahkan adalah kesesuaian dari substansi kebijakan itu dengan kepentingan kelompok sasaran kebijakan (masyarakat) yang akan terkena dampak (impact) dari ketentuan kebijakan yang bersangkutan. Ketidaksesuaian substansi kebijakan dengan kepentingan kelompok sasaran akan berakibat masyarakat yang menjadi sasaran (target group) dari kebijakan publik itu sendiri justru menentang akan kehadiran kebijakan.

Suatu kebijakan harus dirumuskan secara jelas dan konsisten, hal itu menyangkut tujuan dan sasaran yang ingin diwujudkan serta cara mengimplementasikannya. Kebijakan yang dilaksanakan oleh para pelaksana biasanya belum dijelaskan secara rinci, oleh karena itu pemerintah harus menerjemahkannya kedalam bentuk juklak dan juknis yang pengaturan mengenai hal itu harus jelas, lengkap dan konsisten. Standar dan tujuan kebijakan yang ditegaskan dalam isi kebijakan tertentu harus dicapai oleh para pelaksana kebijakan. Untuk mencapainya diperlukan ketegasan karena tingkat kinerja kebijakan pada dasarnya merupakan penilaian atas tingkat ketercapaian standar dan tujuan sehingga dapat disajikan pedoman untuk mengevaluasi apakah suatu kebijakan itu berhasil atau mengalami kegagalan.

Kesulitan dalam menentukan sasaran dan tujuan kebijakan terutama terletak pada aspek pengidentifikasikannya. Sejalan dengan pendapat Van Horn dan Meter (1975 : 464) dimana terdapat dua penyebab mengapa identifikasi sasaran dan tujuan kebijakan seringkali menenuhi kesulitan, yaitu pertama disebabkan oleh bidang program yang terlalu luas dan sifat tujuan kompleks. Kedua akibat dari kekaburan-kekaburan dan kontradiksi-kontradiksi dalam pernyataan ukuran-ukuran dasar dan tujuan kebijakan.

Ketepatan akan sasaran kebijakan akan berdampak pada tercapainya tujuan dari kebijakan itu sendiri. Melalui ketepatan sasaran, anggaran akan dapat membantu pemerintah dalam melakukan prediksi- prediksi dan estimasi untuk digunakan dalam mendorong, memfasilitasi dan mengkoordinasikan kegiatan pendidikan sehingga dapat mempercepat peningkatan kualitas Pendidikan.