PERMASALAHAN PROFESIONALISME APARAT PADA BADAN PERENCANAAN PEMBANGUNAN DAERAH

Oleh Dr. Rahman Mulyawan, M.Si.

(Fisip – Unpad)

Diakui atau tidak, salah satu titik lemah dalam struktur organisasi Bappeda selama ini adalah belum optimalnya mekanisme kerja dan koordinasi antar bidang. Bidang yang ada dalam struktur organisasi Bappeda cenderung bekerja sesuai dengan bidang tugasnya masing-masing, tanpa merasa perlu untuk mengetahui tugas ataupun berkoordinasi dengan bidang lainnya. Pembidangan seringkali diterjemahkan dan diimplementasikan secara kaku dan penuh sekat. Akibatnya, terjadi fragmentasi, pengkotak-kotakan, dan egoisme bidang dalam tubuh Bappeda. Kondisi ini tentu saja amat tidak kondusif bagi pekerjaan perencanaan. Sebab, bagaimanapun, pekerjaan perencanaan adalah sebuah pekerjaan yang bersifat integratif, komprehensif, dan holistik. Masalah ini, sekali lagi, hanya bisa diatasi jika struktur organisasi Bappeda lebih berciri ”divisionalisasi”.

Lalu, bagaimana pula gambaran koodinasi antara Bappeda dengan Dinas dan lembaga teknis daerah (Badan dan Kantor)? Nampaknya, juga tidak jauh berbeda. Koordinasi berlangsung dengan intensitas yang rendah dan tanpa arah yang jelas. Bahkan seringkali terjadi pertikaian ? khususnya dalam hal penetapan program dan kegiatan ? antara Bappeda dengan Dinas dan lembaga teknis daerah (Badan dan Kantor). Ini terjadi akibat ketidakjelasan (atau ketiadaan) platform perencanaan pembangunan daerah. Sebab, ketiadaan platform perencanaan seperti itu mengakibatkan tidak adanya parameter untuk menentukan mengapa misalnya suatu program disetujui dan mengapa program lainnya dieliminasi.

Saat ini, di kalangan pemerintah daerah berkembang pandangan yang mengatakan bahwa kesetaraan eselonisasi antara Bappeda dengan Dinas dan Badan menjadi sumber penyebab mengapa Bappeda tidak optimal mengemban fungsi koordinasi perencanaan. Namun, pandangan ini tentu saja tidak sepenuhnya valid, sebab di zaman dulu ketika eselonisasi Bappeda satu level di atas Dinas, fungsi koordinasi perencanaan juga tidak sepenuhnya berjalan secara optimal. Oleh karena itu, menurut hemat penulis, efektifitas fungsi koordinasi perencanaan, bukan ditentukan oleh faktor eselonisasi, tetapi lebih ditentukan oleh faktor kewibawaan dan kredibilitas Bappeda sebagai institusi perencanaan pembangunan daerah, yang lahir dari kemampuannya untuk merumuskan platform perencanaan yang akurat.

Secara jujur harus diakui bahwa kualitas SDM aparat yang dimiliki daerah, secara umum memang relatif masih rendah. Ini setidaknya bisa diamati dari tingkat pendidikan, pengetahuan, pengalaman, wawasan, motivasi, etos kerja, kualifikasi, kapasitas, dan kompetensi.

Jika ditelusuri kebelakang, ini bukan sepenuhnya kesalahan daerah. Sistem pemerintahan sentralistik yang dilaksanakan selama lebih dari tiga dekade, turut berkontribusi terhadap rendahnya kualitas SDM aparat di daerah. Dalam sistem ini, pemerintah pusat melakukan intervensi pada hampir semua dimensi kehidupan. Bahkan sistem ini telah menciptakan dominasi pemerintah pusat atas pemerintah daerah dan dominasi pemerintah atas masyarakat. Pemerintah daerah hanya dijadikan alat untuk melayani kepentingan pemerintah pusat di daerah. Karenanya, sistem tersebut telah menghambat berlangsungnya proses belajar, sekaligus menumpulkan daya inisiatif dan kreatifitas pemerintah daerah dalam menjalankan aktifitas pembangunan dan memberikan pelayanan kepada masyarakat. Aparat pemerintah daerah hanya dicekoki dengan beragam instruksi, arahan, dan petunjuk (juklak dan juknis). Karenanya pekerjaan cenderung dilaksanakan secara “teknis-mekanistis”.

Mengubah mentalitas aparat dari budaya petunjuk ke budaya inisiatif tentu saja bukanlah pekerjaan mudah. Dibutuhkan berbagai bentuk intervensi strategis secara sistemik dan berkelanjutan, terutama yang berkaitan dengan pengembangan kapasitas kelembagaan dan aparatur. Diharapkan, dengan adanya berbagai bentuk intervensi strategis tersebut, akan lahir aparat pemerintah daerah yang “cemerlang”, yang sanggup memadukan dan menjaga keseimbangan antara pekerjaan teknis dengan non-teknis, antara loyalitas dengan integritas, antara rutinitas dengan kreatifitas.

Sedangkan secara lokal, rendahnya kualitas SDM aparat, juga disebabkan oleh sistem rekruitmen, pola mutasi dan promosi, pemberiaan kesempatan mengikuti pendidikan dan pelatihan, lingkungan kerja, dan lain-lain. Oleh karena itu, untuk penguatan kelembagaan Bappeda ke depan, kesemuanya itu perlu mendapat pembenahan, khususnya dalam hal independensi Bappeda dalam mengatur dan menata seluruh perangkat kelembagaannya secara internal. Pembenahan dimaksud, antara lain:

Pertama, rekruitmen staf. Mungkin sudah saatnya dipikirkan, rekruitmen staf sepenuhnya menjadi kewenangan Bappeda sendiri, sehingga benar-benar sesuai dengan kebutuhan intern Bappeda. Bagaimanapun, pekerjaan perencanaan bukan semata-mata pekerjaan “teknis”, tetapi lebih merupakan pekerjaan “intelektualitas”. Amat sulit mengharapkan Bappeda menjadi sebuah lembaga yang berwibawa dan kredibel jika hanya didukung oleh staf yang masuk kategori “biasa”. Amat naïf mengharapkan Bappeda tumbuh menjadi lembaga perencana yang kuat jika lembaga-lembaga teknis justru lebih menguasai filosofi perencanaan daripada orang-orang Bappeda. Oleh karena itu, rekruitmen dan pembinaan staf seyogyanya mendapat perhatian serius di masa depan.

Kedua, mutasi dan promosi. Selama ini, penempatan jabatan eselon di Bappeda hampir selalu bersifat dropping dan hanya disesuaikan dengan kepangkatan, dan bukan didasarkan atas kapasitas, kompetensi, dan kualifikasi. Akibatnya, seringkali ada staf yang menempati jabatan eselon di Bappeda yang tidak pernah sama sekali terlibat sebelumnya dalam kegiatan perencanaan. Dan pada saat yang sama, seringkali pula ada staf yang sudah dikader dan dibina dengan baik dalam hal perencanaan, namun karena pengaturan job, harus dipindahkan (mutasi) ke instansi lain yang sama sekali tidak ada kaitannya dengan perencanaan. Ke depan, sudah saatnya dikembangkan pola jabatan karir di lingkungan Bappeda, yang mana hal tersebut di satu sisi dapat menjadi reward bagi staf yang potensial dan berprestasi, dan di sisi lain akan memperkuat kelembagaan Bappeda dari segi pengembangan staf.

Ketiga, pengembangan staf dan lingkungan kerja. Aparat Bappeda harus didorong dan diberi kesempatan yang seluas-luasnya untuk meningkatkan kompetensinya, baik melalui jalur pendidikan formal maupun jalur pelatihan. Pemberian kesempatan harus berlaku bagi siapa saja dan tidak lagi ditentukan oleh faktor klise: like and dislike. Disamping itu, kegiatan in-house training juga perlu dibudayakan di lingkungan Bappeda. Mereka yang baru pulang dari mengikuti pendidikan dan pelatihan misalnya, wajib hukumnya untuk membagi pengetahuan yang diperolehnya kepada seluruh aparat Bappeda. Diskusi berkala juga perlu lebih diintensifkan, dimana aparat Bappeda secara bergilir menyampaikan bahan presentasi, khususnya mengenai isu-isu aktual pembangunan dan perencanaan. Upaya seperti ini, disamping dapat meningkatkan semangat kolektifitas, membangun kerjasama tim, meningkatkan kualitas aparat, juga potensial menurunkan tensi persaingan di kalangan staf.

Agar Bappeda dapat menjalankan tugas pokok dan fungsinya secara optimal, maka sistem dan metode perencanaan yang dipraktekkan selama ini oleh Bappeda nampaknya juga perlu mendapat perhatian. Meski pola metode perencanaan yang dipraktekkan selama ini merupakan kombinasi antara model top-down dan bottom-up, namun nuansa top-down nampak lebih kental, bukan hanya karena alasan pembiayaan (anggaran) tetapi juga karena tingkat validitas usulan kegiatan dari bawah dinilai masih relatif rendah. Yang terjadi kemudian, kepercayaan masyarakat terhadap forum-forum seperti Musbangdes untuk tingkat desa, Temu Karya untuk tingkat kecamatan, Rakorbang untuk daerah kabupaten/kota, dan seterusnya, dari waktu ke waktu kian memudar, bahkan cenderung mengarah ke sikap skeptis. Sejak beberapa tahun yang lalu, sesungguhnya telah muncul kesadaran baru di kalangan masyarakat, bahwa forum-forum tersebut tidak lagi cukup efektif untuk menjadi sebuah wahana bagi perumusan berbagai program dan kegiatan yang betul-betul berbasis pada kebutuhan masyarakat. Forum tersebut hanya sekedar untuk melegitimasi proses dan mekanisme perencanaan, tanpa pernah sanggup untuk benar-benar mengartikulasikan aspirasi dan kepentingan masyarakat.

Oleh karena itu, melanggengkan pola perencanaan yang telah terbukti memiliki sejumlah kelemahan dan telah melahirkan sikap skeptis di kalangan masyarakat, bukanlah sebuah sikap dan tindakan yang bijak. Beberapa daerah yang mencoba “keluar” dari pola perencanaan konvensional dan mengembangkan sendiri sistem dan metode perencanaan pembangunannya yang sesuai dengan kondisi lokalitasnya, tetap patut diapresiasi. Bagaimanapun, daerah-daerah tersebut setidaknya telah berusaha untuk melakukan adaptasi atas perubahan dinamika lingkungan strategis dan mengakomodasi tuntutan-tuntutan baru yang tumbuh dan berkembang dalam masyarakat yang semakin dinamis.

Pengembangan struktur organisasi yang lebih bersifat ”divisionalisasi” (bukan departementasi) merupakan sebuah struktur yang lebih mengedepankan pada pencapaian output dan outcomes melalui pola kerja tim yang tidak dibatasi oleh sekat-sekat jabatan dan pangkat. Sebuah struktur yang bekerja berdasarkan pendekatan ”integratif-sinergis”. Sebuah struktur yang memberi ruang bagi setiap anggota organisasi ? serendah apapun jabatan dan pangkatnya ? untuk ikut berkontribusi dalam pekerjaan organisasi. Sebuah struktur yang mengapresiasi prestasi kerja dan kemudian memberi reward berdasarkan prestasi kerja tersebut. Dalam sistem divisionalisasi, pemimpin harus bertindak sebagai konduktor dari sebuah orkestra: menjamin agar semua elemen yang otonom bercampur bersama-sama secara harmonis menuju tujuan dan cita-cita bersama.

Ke depan, model bottom-up planning dengan penekanan pada perencanaan partisipatoris (partisipatory planning) nampaknya menjadi sebuah keniscayaan. Berbagai konsep perencanaan partisipatif yang dewasa ini telah dan sedang dikembangkan, katakanlah Partisipatory Rural Appraisal (PRA), Rapid Rural Appraisal (RRA), Partisipatory Learning and Action (PLA), Partisipatory Local Social Development (PLSD) , Perencanaan Partisipatif Pembangunan Masyarakat Desa (P3MD), sudah saatnya diimplementasikan dalam berbagai perumusan program dan kegiatan pembangunan. Bagaimanapun, pendekatan seperti itu diyakini sungguh-sungguh melibatkan masyarakat, mulai dari tahapan perencanaan, pelaksanaan, pengorganisasian, dukungan sumberdaya, hingga tahapan evaluasi.